盡管我國保持著良好的核安全紀錄，但核電與核安全監管尚不適應核電發展需要，存在法律法規體系不完整、監管體制不完善、監管隊伍規模與能力不足、監管經費保障較弱、信息化與信息公開程度仍嚴重不足等諸多問題。
我國核電監管面臨新形勢
（一）安全核電是我國能源可持續發展的重要選擇
核電在我國中長期能源戰略中具有重要地位。發展核電是保障我國能源安全的戰略需要，是實現能源可持續發展的重要措施，是能源科技重大創新的重要支撐，是實現能源與環境協調發展的有效途徑。
核電在建規模巨大，發展潛力可待。積極發展核電是我國能源的長期重大戰略選擇，核電可以成為我國能源的一個綠色支柱，可以預見，核電將成為我國未來的主要能源之一。2020年核電可望建成7000萬千瓦，使核能與可再生能源的總和占到總能源的15％以上。2030年核電達到2億千瓦，2050年達到4億千瓦以上。2050年，核能將可以提供15％以上的一次能源。目前，我國在建和規劃核電機組規模大約占世界的一半，既為實現戰略夯實了基礎，又為監管留下了艱巨任務。
核電運行安全有保障。技術進步和有效監管可以保障核電的安全運行。我國的核電技術已初步實現自主化，基本形成了技術創新體系。與能源監管、環境監管和生產安全監管相比，我國的核電與核安全監管與國際先進水平的差距相對較小。我國具有安全高效發展核電的良好基礎，重視核能領域政府監管，一直保持著優良的核安全紀錄。
（二）監管是保障核電安全高效可持續的重要保障
有必要對核能利用實行特殊監管。核能利用涉及重大公共利益與公共安全，需要在包括核電廠在內的所有核設施與核活動的選址、建設、調試、運營、退役、廢料處置、應急響應與事故處理等各個環節確保“安全第一”。核能領域的技術經濟特征決定了核能領域監管的特殊性，要求國家進行統一的專門監管，并實行點對點的垂直監管和一體化的全程監管。
監管將為核電安全高效提供保障。監管是權威機構對核電安全、健康運行的主動干預。技術進步和有效監管都是為核電保駕護航的重要途徑，二者相輔相成、缺一不可。技術進步可以提高核電技術本身的可靠性，降低事故發生概率；社會性監管可以約束人的行為和結果，降低因人為出錯而產生錯誤的概率并及時防控風險；經濟性監管主要是為防止信息不對稱或壟斷而產生的市場失靈；公眾參與可以更多地為防止政府失靈并對監管和核電廠形成社會監督。從動力源泉上看，技術進步更多地依賴創新，而監管主要依靠對核電廠進行獨立、權威的主動干預。從對象上看，監管比技術包容了更多的人及人機互動的內容。核電與核安全監管中的社會性監管，主要通過技術驗證，確保關鍵指標限值和程序符合規劃；經濟性監管主要通過審批等進行許可，確保重大生產力布局和經濟安全。
既有核電廠需要有力監管。我國有著全世界一半的在建核電廠，在運核電廠分布與沿海人口稠密地區，即便維持目前核電規模，也需要可靠的監管確保核電的安全、環保、健康和經濟高效。技術經濟特征決定了核電的長周期性，即便不再新建核電機組，也需要有力監管來保障既有核電廠安全，未來二十年，我國初期建設的核電機組將到壽命末期，不論技改延壽還是廢棄處置，都需要有力的監管，這兩個環節的監管重點將與目前的建設與運行監管有所不同。
（三）后福島時代國內外更加重視核電與核安全監管
IAEA將持續發揮核心指導作用。2011年9月通過的《核安全行動計劃》為鞏固全球核安全框架確定了工作安排，2012年以推進落實該行動計劃為核心，在核安全領域開展了大量卓有成效的工作。
主要核電國家紛紛出臺安全改進措施。福島核事故促使主要核電國家加強反思，推動了核安全監管體制改革并采取有效措施提升核安全水平。日本方面，對核電與核安全監管體制進行了深刻改革，首次設立了獨立的監管機構——原子能規制委員會及其執行機構原子能規制廳，統一負責全部核安全監管。美國方面，發布指令要求2016年年底內完成有加強安全的整改要求，包括合理配置足量的安全設備、安裝加強型設備等。歐盟方面，認為歐盟核電廠安全標準很高，不需關停，但對每一座核電廠提出了加強安全的具體措施，包括加強風險評估、建立應急指揮系統等。
我國進行全面檢查并控制核電發展速度。福島核事故后，我國及時對全部在建和在運核電廠開展了全面審查，出臺了檢查報告和規劃文件。我國暫停審批核電項目，控制了核電建設的節奏與規模，以緩解核電安全的巨大壓力，為改善核安全監管與進行技術驗證贏得時間。在此期間，核電與核安全監管能力建設得到了較大加強。
（四）核安全新形勢對我國核電監管提出新要求
發展和安全并重，以確保安全為前提。我國的核安全觀，明確對未來我國核電及核安全監管的更高要求——安全第一、自主治理、國際合作、消滅根源，同時這也是我國核電及核安全監管的重要目標，具有全局性、戰略性、持久性等特征。我國核電的發展與監管將依據以下原則進行：一是發展和安全并重，以確保安全為前提發展核能；二是權利和義務并重，以尊重各國權益為基礎推進國際核安全進程；三是自主和協作并重，以互利共贏為途徑尋求普遍核安全；四是治標和治本并重，以消除根源為目標為全面推進核安全努力。
應急響應已成為監管的重要延伸。主要核電國家均在不同程度上擁有重大事故的應急預案，并通過信息系統將在線監測、實時預警、應急響應進行一體化實時關聯，大幅降低了響應時間，有利于減少損失。福島核事故后，各國普遍加強了應急響應工作。
監管體系與能力進一步適應核電發展。福島核事故后，主要核電國家通過整改行動使核電與核安全監管體系與能力建設進一步與核電發展的規模和速度相適應，表現在：監管依據、監管機制隨事故經驗的積累不斷完善；監管體制獨立性進一步加強，對核能利用領域的干預程度不斷加深；監管經費保障與機組規模的匹配程度提升；監測設備與信息化隨著技術進步不斷升級；加強人員資質管理，通過核安全文化更強調人的進步。
核電監管的改進方向與對策建議
（一）加快核能基本法與核安全專門法制定
優先制定核能領域基本法。建議積極推進核能領域基礎性法規的立法工作，優先制定“原子能法”等基本法，重點明確核能領域相關主體權責，為監管機構提供監管依據，為核能利用提供行為準則，為加快核電及核安全監管法律法規體系建設和完善奠定基礎。
加快核安全專門法立法進程。建議加快“核安全法”立法進程，以應對核安全與核安保的新形勢。該法應重點明確各部門和相關主體在核安全方面的責任和安全要求，保障核安全信息暢通與透明，確立信息溝通、應急處理、責任追究等機制的重要地位。
整合、優化核安全的法規標準。建議在目前的監管依據框架下，整合、優化涉及各領域、各環節的法律、法規、標準、規章，出臺執行細則。在這個過程中，應注重基本法、專門法、配套法規、標準的立法優先序及內容上的匹配，力爭在“十三五”期末建成比較完整的核與輻射安全法規標準體系。
（二）建立高層級、獨立、統一的監管體制
建立高層級、獨立、權威、統一、有效的監管體制。我國的核能監管體制應從分散監管向獨立、統一監管過渡，由國家專門監管機構統一行使核能利用的全部監管職能。對應的監管體制具有以下特征：高層級，國家直接領導，統籌并有效協調能源、環保等部門和地方政府；獨立，獨立開展活動，在安全問題上的決定不受其他部門和地方政府影響；權威，具有專業技術性，對一切與安全相關的決策具有最終決定權；統一，避免社會性監管與經濟性監管的分離，尤其是在核電廠這個核心監管領域；有效，以高效的體制、科學的機制、足夠的能力確保有效監管。這樣的監管體制，既可以有效處理好核能利用領域在安全、能源和環境上的關系，又可以在涉及安全等重大問題上保持獨立的判斷和決策。
統一行使核能利用的全部監管職能。中短期內，可首先將分散于不同部門涉及核安全與核應急的社會性監管職能劃歸同一部門，并實行高度統一的垂直監管。其次將核電規劃建設、核材料流通等經濟性監管職能劃歸至該部門，力爭由該部門實現核物質流各環節各領域的全程監管。在內容上，應由以核電廠為核心環節，向前端和后端延伸，重視后端的核電廠退役及核廢料處置環節的監管。在此期間，應建立有效的協調機制，處理好過渡期仍分散于不同部門間的社會性監管與經濟性監管的關系。從長期看，獨立的核監管機構承擔核電乃至核能領域的全部監管職能，以便在核安全形勢、能源形勢的變化下，更好地對核電這個特殊領域實現全方位監管。
建立并完善對監管機構進行監督與考核的長效機制。建議建立針對國家專門監管機構的監督與考核制度，加強最高決策層對特殊領域的了解，加強對專門監管機構的監督與考核；制定核安全信息公開機制，加強與公眾溝通，自覺接受社會監督；接受同業國際機構的評議，汲取先進經驗，彌補監管缺陷；健全我國核安全監管體系內部的自我評價與改進的長效機制。
（三）增強監管保障，加強監管能力建設
提升專業監管人員的數量與素質。一是建立人才激勵和考核評價體系，提高核安全監管人員的薪酬待遇，吸引優秀人才進入核安全監管機構和核行業安全關鍵崗位，促進人才均衡流動，保證核安全監督、評價和科研的智力資源。二是加強對核電廠持證人員的業務培訓與資質檢驗，完善監管人員錄用機制，強制監管人員到核電廠掛職，不斷增強監管人員的實踐經驗。三是完善注冊核安全工程師制度、核安全監督和審評人員資格管理制度和培訓體系，加強核安全關鍵崗位人員繼續教育和培訓工作。四是建立核電從業人員交流機制，選擇核電廠優秀人員經培訓后進入監管崗位，選送優秀核電及監管從業人員到先進國家核電廠或監管機構任職或培訓。
加強監管經費保障，提高單臺機組平均監管經費。一是加大監管能力建設經費投入，包括監管裝備配備與更新、人員培訓、監管技術引進等。二是加大核電機組監管項目經費的財政投入，建立有效的經費保障機制，確保監管經費有效落實到核電機組監管項目。三是完善核電安全監管的資金管控模式，落實每臺機組的項目監管經費，應分別明確規定資金來源、出資方式、審批流程、資金用途，嚴格審查資金流向。
構建實時監控、信息公開的信息系統。中短期內，一是建立核電信息滾動公布機制，制定詳細的核電廠（運行、在建）安全評價工作路線圖并實施。二是建立核電廠工程項目數據庫，定期向社會公布核電廠安全信息。三是建立在運與在建核電廠在線監控系統，力爭實時掌握核電廠運行與建設情況，優先對在運核電機組進行在線自動監控監測。四是建立核電及核安全監管信息公開平臺，及時公布相關信息。從中長期看，應完善核電在線監測系統，覆蓋全部在運和在建核電廠，實現自動預警功能。以法規形式制定高層級的信息公開規則，是關鍵時刻降低損失的有力保證和執行依據。
（四）加強國際合作，積極參與國際治理
加強與國際組織的交流與合作。應加強我國核安全監管機構與IAEA等國際機構的核安全、核安保國際合作。開展合作研究、信息共享、經驗反饋、培訓交流、同行評估、應急響應與援助等領域的國際合作；加強核安全技術、裝備的引進與合作開發。積極參與統一的國際核安全標準的研究與制定，參照執行IAEA制定的《核安全行動計劃》。積極履行國際公約，擇機參與優化核安全國際合作體系。
積極開展雙邊、多邊和區域間交流與合作。應密切跟蹤國際核安全及核電發展趨勢，汲取國外先進經驗，推進國際國內核安全監管的協調統一，促進我國核安全管理水平不斷提高，進一步縮短我國核電與核安全監管與國際先進水平的差距。
（本文章摘自10月21日《中國經濟時報》，作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所。）