“增強公有制經(jīng)濟特別是國有經(jīng)濟發(fā)展活力。”7月23日，習(xí)近平總書記在湖北省武漢市主持召開部分省市負(fù)責(zé)人座談會，就全面深化改革需要研究的重大問題所說的這句話，既亮出了公有制經(jīng)濟不容動搖的底限，也凸顯目前國企改革活力仍然未能充分釋放的現(xiàn)實;既是對過去十年國企改革實踐的總結(jié)，更是對這場改革未來方向的進(jìn)一步明確。
從國資委成立至今，已經(jīng)過去了整整十個年頭。十年來，中國的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟的大潮中破浪前行，企業(yè)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，已經(jīng)無可爭議地成為中國經(jīng)濟的中流砥柱。
然而，在國企發(fā)展壯大的同時，卻出人意料地陷入了輿論困境：從壟斷到腐敗，從低效到高薪，外界對于國企的質(zhì)疑和指責(zé)之聲一直沒有間斷。甚至有觀點認(rèn)為，國企已經(jīng)成為橫亙在中國經(jīng)濟前行道路上的最大障礙，應(yīng)不斷削弱國企，甚至徹底私有化。
這些判斷，既有對社會主義市場經(jīng)濟認(rèn)識理解不充分的原因，也有少部分人另有所圖故意混淆視聽。但無論情況如何復(fù)雜，國企和國企改革的前進(jìn)步伐決不能因此而有所放緩。
當(dāng)然，今日之國企改革遠(yuǎn)未結(jié)束，比如：國有股權(quán)過大、機制不靈活，與現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)要求不相協(xié)調(diào);國企發(fā)展質(zhì)量不高、投入產(chǎn)出效率低下;國企財務(wù)管理弱化，管理水平和風(fēng)險防控能力亟待提升;“走出去”過程中國際競爭力較低，還不具備跨國經(jīng)營實力……還有待加大改革力度以充分釋放國有經(jīng)濟活力。
“改革還未成功，國企仍需努力。”面對民族復(fù)興大業(yè)，在后危機時代，只有國企才能擔(dān)當(dāng)起帶動中國經(jīng)濟沖出包圍、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級主力軍的角色。因此，國企改革深化的好與壞，不僅僅是重大經(jīng)濟問題，更是嚴(yán)肅的政治問題。
國企改革攻堅路
中國的國有企業(yè)改革是要使國有企業(yè)進(jìn)入市場，這就意味中國的經(jīng)濟發(fā)展將走出一條不同于西方市場經(jīng)濟的道路。
中國的國有企業(yè)誕生于新生的共和國，成長于計劃經(jīng)濟體制。當(dāng)時，它肩負(fù)著實現(xiàn)國家工業(yè)化的歷史重任。1978年，國有企業(yè)開始改革，當(dāng)時明確提出不搞私有化，但要改革指令性計劃體制，發(fā)揮市場對國有企業(yè)運行的調(diào)節(jié)作用。同時，國家放開非國有企業(yè)的發(fā)展。
在西方市場經(jīng)濟中，真正作為市場競爭主體的則是非國有企業(yè)，而國有企業(yè)更多的是用于彌補市場缺欠，它與非國有企業(yè)之間是一種互補關(guān)系。然而，中國的國有企業(yè)改革則是要使國有企業(yè)進(jìn)入市場，這就意味中國的經(jīng)濟發(fā)展將走出一條不同于西方市場經(jīng)濟的道路。
國有企業(yè)能否在市場中發(fā)展，沒有現(xiàn)實答案，只能通過改革實踐去探尋。改革主要是沿著兩條主線來推進(jìn)的，即建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的國有企業(yè)制度和構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制。
1978——1998年：
探索并明確市場化改革方向
改革的起點是1978年，當(dāng)時的國有企業(yè)只是一個指令性計劃的執(zhí)行者，它的生產(chǎn)、投資、銷售、資金調(diào)撥、員工錄用均按指令性計劃行事。利潤上交財政、虧損由財政補貼。
最初改革目的就是要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，調(diào)動國有企業(yè)做好生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。因此，國有企業(yè)的運行由完全受制于指令性計劃開始轉(zhuǎn)為受計劃與市場的雙重調(diào)節(jié)。正是由于計劃與市場的并存，因此改革的取向一直存在著計劃與市場之爭。但隨著改革的推進(jìn)，指令性計劃不斷被削弱，而市場的作用則不斷增強。1992年，黨的十四大終結(jié)了計劃與市場之爭，確定改革的目標(biāo)是建立市場經(jīng)濟體制。所以，在這一時期，改革主要是使國有企業(yè)掙脫指令性計劃束縛而逐步走向市場。
然而，計劃體制下的國有企業(yè)是無法進(jìn)入市場的，所以，國有企業(yè)運行要實現(xiàn)市場化，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新。為此，對國有企業(yè)采取了擴大企業(yè)自主權(quán)、實行經(jīng)濟責(zé)任制、兩步“利改稅”、承包經(jīng)營責(zé)任制、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等不同形式的改革，最終的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這就是將國有企業(yè)改革為按公司法登記并受公司法約束的公司制企業(yè)。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，1994年，國務(wù)院啟動了百戶國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點。到1997年，三年的試點工作取得階段性成果，為推進(jìn)國有企業(yè)公司制改革提供了有益的經(jīng)驗。
在探索創(chuàng)新國有企業(yè)制度的同時，還實施了一項重要的改革舉措，即組建和發(fā)展企業(yè)集團。這就是以某個大型企業(yè)為核心，將一些國有企業(yè)劃歸它進(jìn)行管理，從而形成了由企業(yè)來管理企業(yè)的層級制法人企業(yè)聯(lián)合體。1987年，國家開始組建企業(yè)集團試點，據(jù)此發(fā)布了《關(guān)于大型工業(yè)聯(lián)營企業(yè)在國家計劃中實行單列的暫行規(guī)定》《關(guān)于組建和發(fā)展企業(yè)集團的幾點意見》。此后，國家積極鼓勵企業(yè)集團的發(fā)展，并隨之出臺了一些相應(yīng)的政策文件。因此，企業(yè)集團迅速發(fā)展，1996年，1993家國有企業(yè)集團的總資產(chǎn)就占到全部國有企業(yè)總資產(chǎn)的1/4。企業(yè)集團成為國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一種重要企業(yè)組織形式，也是國家管理國有企業(yè)的重要方式。
在國有企業(yè)改革的同時，國有資產(chǎn)管理體制也在探索改革。中央層面，國有企業(yè)仍由各行業(yè)主管部門管理，它們?nèi)蚊庵苯庸芾淼膰衅髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、分配國家預(yù)算內(nèi)投資、審批投資項目、下達(dá)部分產(chǎn)品生產(chǎn)計劃等。也就是說，行業(yè)主管部門仍然擁有計劃體制下的絕對大部分管理國有企業(yè)的權(quán)力。企業(yè)真正能夠擁有的權(quán)力就是部分產(chǎn)品或某些產(chǎn)品部分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。1988年，國務(wù)院曾組建國家國有資產(chǎn)管理局，目的是行使對國有企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、投資收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)等職能，但受相關(guān)因素制約，它未能履行自己的職能，而更多的是做了一些資產(chǎn)登記管理等工作。于是在1998年國務(wù)院機構(gòu)改革時被撤銷。
在地方，一些省(市)則對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了積極探索，出現(xiàn)了上海模式、深圳模式、武漢模式等。它們的一個共同特點就是撤銷各行業(yè)主管部門，同時將由它們直接管理的國有企業(yè)捆綁打包組建若干家國有企業(yè)集團，然后再建立一個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，由它來統(tǒng)一管理各個國有企業(yè)集團，包括任免企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、批準(zhǔn)重大投資項目、審批年度投資和經(jīng)營預(yù)算等。
1998——2002年：
解決國有企業(yè)改革中累積的矛盾
1998年，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，國務(wù)院機構(gòu)進(jìn)行了重大改革，撤銷了管理國有企業(yè)的各行業(yè)主管部門，對每個行業(yè)的國有企業(yè)捆綁打包，組建了一家或幾家企業(yè)集團。至此，企業(yè)集團成為國有企業(yè)的主要組織形式。對企業(yè)集團的管理則由相應(yīng)的黨政有關(guān)部門各司其職，如黨的企業(yè)工委負(fù)責(zé)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任免，勞動人事部門負(fù)責(zé)工資和勞動管理，財政部門負(fù)責(zé)企業(yè)財務(wù)管理，計劃部門負(fù)責(zé)投資審批，企業(yè)監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)國有企業(yè)改革。
這時，指令性計劃被取消，國有企業(yè)完全進(jìn)入市場，但國有企業(yè)卻存在著嚴(yán)重的問題。一是競爭能力不強且負(fù)擔(dān)沉重。在雙軌制下，很多國有企業(yè)將更多的精力放在如何爭取來自行業(yè)主管部門的投資項目、國家的政策支持上，而不是關(guān)注如何提高自身的市場競爭能力。而很多投資項目的資金則主要來自于銀行貸款，所以企業(yè)背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。有相當(dāng)數(shù)量的國有企業(yè)，其負(fù)擔(dān)的銀行利息已遠(yuǎn)超過企業(yè)利潤。同時，很多企業(yè)還擁有大量的富余人員。這兩大負(fù)擔(dān)，使國有企業(yè)很難參與市場競爭。二是公務(wù)員制的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身份。當(dāng)時的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人仿效公務(wù)員進(jìn)行管理，甚至他們就是公務(wù)員身份，享受著相應(yīng)級別的公務(wù)員待遇。把企業(yè)干好了，不會給自己帶來更多的利益；把企業(yè)干壞了，因本身的級別待遇，利益不會受到根本損害，甚至不排除到其他崗位任職。這樣的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是很難經(jīng)營管理好企業(yè)的。三是多部門管理的責(zé)任缺失。多部門管理下的各司其職，導(dǎo)致對國有企業(yè)管理缺乏明確的責(zé)任人。結(jié)果便是，有些事情，各部門爭著管，而有些事情則無人管。
由于存在著這些問題，已市場化的國有企業(yè)表現(xiàn)出難以適應(yīng)市場競爭的狀況，有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)陷入困境。對此，1999年9月，十五屆四中全會專門研究國有企業(yè)改革發(fā)展問題，通過了《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出用三年左右的時間，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到20世紀(jì)末大多數(shù)國有大中型企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
以此為目標(biāo)，實施了相應(yīng)的改革措施。一是實施債轉(zhuǎn)股。剝離四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)給新成立的信達(dá)、長城、東方、華融四家資產(chǎn)管理公司，由其負(fù)責(zé)管理和處置。同時，對這些部分不良資產(chǎn)所在的580戶企業(yè)實施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，總額為4050億元。二是實施下崗分流，讓一些失去競爭能力的企業(yè)退出市場。1999年，在紡織、煤炭、有色、冶金、軍工等行業(yè)批準(zhǔn)兼并破產(chǎn)項目1718個，核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1261億元。為消除冗員，實施員工下崗分流，1998---2002年，2100萬員工下崗。三是加快企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國家有計劃分批安排880個技術(shù)改造項目，總投資2400億元，其中銀行貸款1459億元，國家給予貼息195億元。四是加強企業(yè)內(nèi)部管理。推廣邯鋼經(jīng)驗，以成本、資金和質(zhì)量管理為重點，努力降低采購、銷售、管理等費用，提高效益。五是加強企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。加大對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子培訓(xùn)、考核、調(diào)整的力度，使一批優(yōu)秀的管理人才走向領(lǐng)導(dǎo)崗位。強化經(jīng)營激勵約束，試行年薪制，部分企業(yè)還搞了股權(quán)激勵。
這些改革舉措，基本上解決了20年國有企業(yè)改革累積的矛盾，國有企業(yè)由一個“虛弱的病人”成為一個“正常的健康人”，基本具備了參與市場競爭的條件。
2003年以來：
建立市場化發(fā)展的體制機制
2003年4月，國務(wù)院國資委成立，對中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。此前，中央各有關(guān)部門負(fù)責(zé)管理國有企業(yè)的權(quán)力全部劃歸國資委，這改變了國有企業(yè)多部門管理時責(zé)任不清的問題。同時，20多年國有企業(yè)改革的艱辛探索，對創(chuàng)新國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中競爭發(fā)展的體制與機制提供了有益的借鑒，因此，國有企業(yè)新的體制機制應(yīng)運而生。
一是實行經(jīng)營業(yè)績考核與年薪制。2003年以前，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是有任期但沒有考核的，薪酬比照同級別公務(wù)員。2003年以來，對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實行經(jīng)營業(yè)績考核并實行年薪制。考核結(jié)果作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是否留任或晉升的根據(jù)，并同時決定他們的薪酬。在這樣的制度安排下，任何一個理性的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人都會在主觀上盡全力來把企業(yè)做好。同時，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人基本上有較高的素質(zhì)和管理好企業(yè)的能力，因此，搞好國有企業(yè)就有了基本保證。
二是體制機制的重大創(chuàng)新。以產(chǎn)權(quán)主體多元化為基礎(chǔ)，將國有企業(yè)改革為公司化企業(yè)。改革基本上有兩種選擇：組建有限責(zé)任公司或股份有限公司。后者又可有三種：部分業(yè)務(wù)上市或主營業(yè)務(wù)上市或整體上市。因此，今天的國有企業(yè)主要為國有產(chǎn)權(quán)控股下的產(chǎn)權(quán)主體多元化公司制企業(yè)，并且有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了主營業(yè)務(wù)或全部業(yè)務(wù)上市。目前，就中央企業(yè)來說，已經(jīng)有超過60%的資產(chǎn)進(jìn)入上市公司。這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是國有企業(yè)能夠在市場經(jīng)濟中競爭發(fā)展的制度保證。
累積矛盾的解決，加之體制機制的創(chuàng)新，使得國有企業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展。以前，談到國有企業(yè)時，總的看法是“困難、搞不好、缺乏市場競爭力”。現(xiàn)在，再談國有企業(yè)時，已完全改變以上看法，甚至以勢頭兇猛來形容國有企業(yè)的發(fā)展。在三年脫困時期，基于當(dāng)時國有企業(yè)的困境，免去利潤上繳，現(xiàn)在基于國有企業(yè)利潤快速增長，國有企業(yè)已重新上繳利潤。
（本文章摘自《瞭望》新聞周刊）